原告方某某不服被告天门市国土资源局行政处理及行政赔偿案
作者:   发布时间: 2013-07-16 16:00:00

   

原告方某某不服被告天门市国土资源局行政处理及行政赔偿案

(行政处理与行政处罚的不同法律适用)

朱旭峰

一、案情

原告方某某未经被告的批准,于2009年3月初在天门市干驿镇某村的集体土地上建成面积为2.4亩的养猪场从事牲畜的养殖经营。被告于2011年5月3日向原告下达天国土资停字〔2011〕105号《责令停止违法行为通知书》,载明:“方某某:你未经有权机关批准,于2009年初占用干一镇杨巷村一组2.4亩的集体土地建猪厂的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定,现责令你立即停止违法行为,听候处理。”原告收到了《责令停止违法行为通知书》后,便停止了养猪场的经营。

另查明:原告方某某的养猪场于2009年3月建成投产,10月份出栏193头,11月份存栏168头,2010年6月份出栏162头,7月份存栏50头,9月份存栏208头,2011年3月份出栏48头,5月份出栏130头。

原告方某某诉称原告建养猪场依法办理了工商经营执照。其养殖生猪符合湖北省人民政府鄂政发(2007)第67号文件的有关规定被告天门市国土资源局向原告下达《责令停止违法行为通知书》,责令原告立即停止生产经营,听候处理。被告作出的具体行政行为不尊重法律事实,援引法律条款错误,应予撤销。原告利用自家的土地建养猪场符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定,被告引用《中华人民共和国土地管理法》作出《责令停止违法行为通知书》的行为,该行为扩大了被告的执法权利,导致原告的合法生产经营遭受非法侵害,经济利益遭受重大损失,故请求人民法院:撤销天门市国土资源局的天国土资停字(2011)105号《责令停止违法行为通知书》;责令被告赔偿原告经济损失30万元。

被告天门市国土资源局辩称:1、原告兴办的养殖场是在基本农田上兴建的,该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》等相关法律法规及政策的规定。2、被告对原告作出的《责令停止违法行为通知书》属依法行政,不因缺少“土地”(责令停止土地违法行为)二字而悖离纠正原告违法行为的目的。3、原告是否属“规模化畜禽养殖”不由被告认定,被告制止原告的违法行为与其是否经营造成损失没有因果关系,原告请求赔偿经济损失没有事实和法律依据。综上所述,原告的违法行为应予制止和纠正,故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

二、审理情况

湖北省天门市人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条:“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:......(四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”和《土地违法案件查处办法》第二十五条:“经立案调查认定有违法行为的,土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》,送达当事人。”以及《中华人民共和国行政处罚法》第八条:“行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”本案被告的被诉行政行为是行政处理行为,而非行政处罚行为,是被告在行政处理过程中作出的一种措施。同时,被告作出的该行政处理行为具有可诉性,原告认为被告作出的行政行为侵害其合法利益,可以提起诉讼。

根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定:“非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第七十六条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。”

本院认为,原告方某某建猪场的行为并第三十六条所指在耕地上建房的行为,其所占也不适用关于建设用地的规定,且第七十六条是追究法律责任的条款,不属行政处理程序的相关规定被告依据《中华人民共和国土地管理法》的上述规定,对原告作出“责令原告立即停止违法行为,听候处理”的行为属适用法律错误,其行为不合法。故对原告要求撤销被告作出的天国土资停字(2011)105号《责令停止违法行为通知书》这一行政行为的诉讼请求本院予以支持。

原告没有向本院提供被告天门市国土资源局的被诉行为给其造成其经济损失的有效证据,属举证不能,法院对原告的这一诉讼请求不予支持。

三、裁判结果

天门市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第(三)项、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下:

1、撤销被告天门市国土资源局对原告方某某作出的天国土资停字〔2011〕105号《责令停止违法行为通知书》;

2、驳回原告方某某要求被告天门市国土资源局赔偿其经济损失30万元的诉讼请求。

四、法官点评

本案原告以被告天门市国土资源局对作出的天国土资停字〔2011〕105号《责令停止违法行为通知书》违法为由,要求法院判决撤销,并提起行政赔偿。本案涉及的另一个实体问题还包括原告所建猪厂的占地是否为基本农田,这是被告作出被诉行政行为的基础,被告认为原告是在基本农田上修建猪场,而原告认为其是在自留地上修建猪场,并且有本省关于保护畜牧业养殖的一系列的文件规定本院根据被告提供的证据以及查明的情况,认为原告所建猪土地在建猪场之初系基本农田,但在被告立案对原告处罚时,该宗土地已经不是基本农田。其根据1997年编制的天门市干驿镇土地利用总体规划图,该块土地属基本农田,但该编制有效期为1997年至2010年。2011年至今,该宗土地是否属于基本农田不确定。被告也没有提供相关的证据,因此不能认定被告在对原告作出行政处罚时该宗土地系基本农田。因本案主要是涉及的是程序上的问题,即被告所作的被诉行为是行政处罚行为还是行政处理行为的问题,《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定,对行政处罚的种类做出了明确的分类,根据《土地违法案件查处办法》第二十五条的规定可以看出:被告作出《责令停止土地违法行为通知书》的行为,是行政处理过程中的一种行政措施,是行政处理行为而非行政处罚行为,因此,本案从程序上就可认定被告的被诉行为违法。

(编写人朱旭峰,女,本科法律、金融双学士学位,天门市人民法院行政审判庭助理审判员。


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